專家解讀 | 科學謀劃,加大投入,系統推進城市內澇治理

過去幾十年,在我國快速城鎮化過程中,重發展、輕保護的現象普遍存在,生態本地遭到不同程度的破壞,城市蓄水排水能力顯著降低,城市排水防澇設施長期投入不足,建設標準低,維護不到位,短板突出。加之我國大部分城市汛期降雨集中,近些年不少城市出現了內澇災害。近期,國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見國辦發〔2021〕11號》(以下簡稱《意見》,明確了城市內澇治理工作的指導思想、基本原則、工作目標?!兑庖姟窂南到y建設城市排水防澇工程體系,提升城市排水防澇工作管理水平,統籌推進城市內澇治理工作和加強保障等方面提出了具體要求,對指導我國今年一段時間的城市內澇治理工作指明了方向,具有重要意義。

一、要充分認識內澇治理的重要性和緊迫性

城市內澇的頻繁發生,嚴重影響人民群眾的生產生活,有些還危及到了人民生命財產安全。黨的“十九大”報告指出,當前社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城市內澇作為一種“城市病”,是人民群眾不希望看到的,也是影響城市安全發展的重要制約因素。治理城市內澇是落實以人民為中心的發展理念、滿足人民群眾美好生活需求的必然要求,也是堅持新發展理念,將生態和安全放在更加突出位置的具體舉措。

二、要正確認識城市內澇的成因

要治理城市內澇,必須科學認識城市內澇。由本地短歷時強降雨或者持續降雨產生積水達到災害的程度,就是城市內澇。導致城市內澇的原因很多,不同的城市、不同的時期、不同的地段內澇的原因也盡不同,但是也有一些共性。

(一)城市內澇和過去的發展觀念有關系。在過去幾十年的時間里,我國普遍存在重建設輕保護,在城市發展中沒有把生態和安全放在突出位置,很多地方沒有真正認識到尊重自然、順應自然、保護自然的重要性,城市建設中開山、毀林、占田、填湖的現象屢有發生,破壞了生態本地,侵占了本該屬于水的空間,讓水無處可去,無路可走。其次,“重地上輕地下”的政績觀存在多年,大部分城市對于地下的排水和蓄水設施舍不得投入,歷史欠賬突出。此外,過去一直推行的以排為主,“及時就近排出”的做法,也無法解決高重現期時的特大暴雨。

(二)城內澇和缺乏滯蓄空間密切相關。不可壓縮是水的基本特性之一,降雨形成的地表徑流必然需要消納場所和空間。我國在過去的城市開發建設中,“留白增綠”比較少,“見縫插針”比較多,一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占,導致汛期雨水無處可去。

(三)城市內澇和城市豎向密切相關。中國有句俗話:“水往低處流”。這句話準確表達了水的另一個特性:水要朝著坡降最大的方向流動。一些城市建設中,場地和道路豎向缺乏統籌設計,部分建筑、道路建設在地塊標高較為低洼的地方,一些先建的地塊標高較低,后建的地塊標高普遍較高,導致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”,容易產生內澇積水。還有一些城市開發建設選址不當,將城市建在低洼處,也加大了內澇風險。一些城市道路局部豎向滿足相關規范要求,但從總體來看,不利于城市排水甚至對城市排水造成制約,在一些地方人為造出一些內澇積水點。

(四)投入不足導致設施標準低,欠賬多。受過去認識水平和經濟社會發展階段的影響,我國在城市排水防澇設施方面投入嚴重不足,城市排水管渠和泵站設計和建設標準普遍偏低,歷史欠賬十分突出。

(五)排水設施運維和調度不到位也在會一定程度上加劇甚至導致城市內澇。由于缺乏專業人員和經費,我國城市排水設施普遍存在運維不到位,比如雨水口淤堵嚴重,雨水管渠多年未清掏導致過水能力大幅降低,導致本來標準就不高的設施還不能充分發揮作用,這在一定程度上加劇了城市內澇

三、準確理解城市內澇治理和防洪的關系

城市內澇和洪水都是由降水引起的災害,二者有一些相關性,有時候人們用洪澇來統指城市洪水和內澇。

(一)城市內澇和洪水有區別。一是成因不同。城市內澇的主要成因是本地強降雨或者長歷時降雨產生的地表徑流在某些低洼地匯集,形成積水達到一定程度,影響到人民群眾生產生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強降雨或者長歷時降雨,導致江河或者湖泊出現了較大流量或者較高水位,給城市或者鄉村造成了一定的威脅的自然災害。簡言之,城市內澇是一般是本地降雨造成的,城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影響范圍不同。城市內澇主要是對局部地區有影響,影響范圍一般相對較小,大多影響時間較短。城市洪水影響范圍較大,影響時間一般較長。三是治理措施不同。城市內澇治理主要措施包括城市建設中合理預留藍綠空間發揮蓄滯作用,地塊內部實行源頭減排,修建排水管網、排水泵站、調蓄池等工程設施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水庫調蓄調度、圩垸保護、蓄滯洪區分洪等。

(二)城市內澇和洪水有聯系,可以相互轉化,相互影響。我國近些年因洪致澇的現象較為普遍。部分城市出現河水翻越防洪堤倒灌入城,導致一些地區出現大面積、長時間淹水。一些城市因為山洪治理不到位,遭遇特大暴雨時山洪穿城而過,破壞力極強,危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級建壩,或者河道淤積抬升導致洪水來臨時雨水排口被淹沒,雨水遭遇頂托無法排出,也可能會導致城市內澇。另一方面,如果內澇治理不科學,一味強調“排”而不是和其他措施聯合使用,也會加劇下游防洪壓力,在局部可能會出現因澇致洪的現象。

四、堅持統籌兼顧,系統治理城市內澇

城市內澇產生的原因很多,加上水具有流動性,因此治理城市內澇必須堅持系統治理。此次國辦文件中提出要“統籌區域流域生態環境治理和城市建設,統籌城市水資源利用和防災減災,統籌城市防洪和內澇治理,逐步建立完善城市排水防澇體系”,體現了統籌兼顧,系統治理的思路。堅持系統治理是這是此次內澇治理能夠取得成效的關鍵。

一是要統籌區域流域生態環境治理和城市建設。導致城市內澇的一個重要原因就是一些山水林田湖草等生態空間被破壞,導致山林涵養水,湖塘調蓄水,河道排放水的功能下降。因此,治理城市內澇必須堅持山水林田湖草系統治理。通過全面實施城市生態修復和功能修補工程,建設連續完整的生態基礎設施體系。通過保護城市周邊的山體、江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等生態空間,恢復山體原有植被,保留、恢復天然雨洪蓄滯空間和行泄通道,充分發揮自然生態系統對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化作用。

二是要統籌城市水資源利用和防災減災。我國是缺水國家,400多個城市面臨缺水,汛期又有不少缺水城市也出現內澇,“大雨必澇,雨停就旱,旱澇急轉”的現象在一些城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈,通過科學合理的收集和利用措施,不僅可以降低和減緩城市內澇災害,還能替代部分常規水資源,促進城市水系統的健康循環。

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